10. «Растворение» медицинских услуг тюремного здравоохранения в объеме услуг гражданского населения - необходим отдельный прозрачный учет для координации медицинского обеспечения;
11. Необходимость мониторинга условий содержания (в ПМСП отсутствуют врач-эпидемиолог, медсестра инфекционного контроля), таких специалистов можно предусмотреть в организации централизованного управления;
12. Отсутствуют нормы для межведомственного регулирования оказания медицинской помощи лицам, содержащимся в СИ и УИС.
Таким образом, предлагается считать передачу медицинского обеспечения УИС в МЗ РК обоснованной, способствующей повышению доступности медицинской помощи осужденным, вместе с тем требующей принятия дальнейших мер для совершенствования модели организации оказания медицинской помощи осужденным:
1. Институционализация тюремного здравоохранения при сохранении подведомственности МЗ РК;
2. Рассмотреть (есть несогласие некоторых экспертов) вопрос создания республиканского государственного (некоммерческого) учреждения «Центр пенитенциарной медицины», подведомственной МЗ РК, с базовым финансированием из республиканского бюджета для административно-управленческого персонала, закупом услуг ФСМС для медицинской помощи в рамках гарантированного объема бесплатной медицинской помощи (ГОБМП) и (или) обязательного социального медицинского страхования (ОСМС), из местного бюджета для ДОМП, содержанием здания, оснащения медицинских объектов за счет местного бюджета;
3. Дать автономность деятельности медицинских объектов («дивизиональная иерархия») с подчинением руководителя медицинского объекта непосредственно руководителю основной медицинской организации, исключая заведующих, заместителей руководителя;
4. Открыть круглосуточные аптечные пункты в УИС для реализации лекарственных средств осужденным по назначению врача, не входящих в лекарственный формуляр медицинского объекта УИС;
5. Определить возможность амбулаторного лекарственного обеспечения и для стационарозамещающей и стационарной помощи вне лекарственного формуляра в рамках ДОМП (по аналогии с военно-медицинскими учреждениями);
6. Разработать и утвердить стандарт организации оказания медицинской помощи осужденным в УИС, руководствуясь большими потребностями заключенных в профилактических мерах;
7. Принять неотложные меры по обеспечению безопасности медиков на рабочем месте в УИС;
8. Включить специализацию «пенитенциарная медицина» в перечни специализаций работников с высшим и послевузовским медицинским образованием, а также с техническим и профессиональным медицинским образованием, утвержденные Приказом МЗ РК от 21 декабря 2020 года № 305;
9. Разработать и внедрить образовательные программы по пенитенциарной медицине для врачей и специалистов сестринского дела в медицинских колледжах и ВУЗах для дополнительного и неформального образования;
10. Внедрить систему оценки готовности медицинского персонала к работе в тюремном здравоохранении;
11. Внедрить образовательные программы для осужденных по санитарному просвещению;
12. Разработать и внедрить (путем обучения) четкие алгоритмы действий (стандартные операционные процедуры) медицинских работников для большинства состояний и нештатных ситуаций, в том числе при выявлении преднамеренного самоповреждения среди осужденных, включая путем отравления или травмирования, попытки самоубийства;
13. Принятие НПА большей юридической силы для реализации цельного общегосударственного подхода и межведомственной координации (вместо отдельных приказов МЗ РК и МВД РК);
14. Оснащение медицинских объектов за счет отдельных целевых текущих трансфертов (не за счет трансфертов для финансирования гражданского здравоохранения);
15. Передать инфраструктуру и содержание зданий учреждений УИС на местный бюджет для обеспечения цельности финансирования и ответственности местных исполнительных органов;
16. Принять меры по улучшению условий пребывания (увеличить норматив жилой площади на 1 осужденного с 2,5 кв.м. до 5 кв.м.; число душевых кабин, раковин, санузлов; вентиляция; исключение скученности; естественная освещенность; нормы потребления воды и др.);
17. Создать условия для физической активности осужденных;
18. Принять меры для обеспечения сбалансированным питанием осужденных, по показаниям - лечебным питанием;
19. Выстроить прозрачную и устойчивую систему взятия обязательств и индикаторов по обеспечению качества и доступности медицинской помощи осужденным и мониторинга их исполнения;
20. Проводить расчет требуемого объема финансирования на оказание медицинской помощи в медицинских объектах в СИ и ИУ с включением всех необходимых затрат (изменение методики тарифообразования - Приказ МЗ РК от 12 августа 2022 года № 81);
21. Разработать и утвердить перечень медицинских услуг в ДОМП и наладить полный учет оказанных медицинских услуг осужденным по ГОБМП/ОСМС, ДОМП;
22. Включить в рамках бюджетной подпрограммы МВД РК 114 в показатели прямого результата - «количество выделяемого личного состава частей оперативного назначения Национальной гвардии на вывоз осужденных в медицинские организации»;
23. Передать финансирование услуги конвоирования и вывоза осужденных в МЗ РК (по аналогии с Республикой Арменией);
24. Устранить правовые пробелы в НПА и провести синхронизацию норм НПА между ведомствами;
25. Разработать четкий регламент взаимодействия и разграничения ответственности между МВД РК, МЗ РК, основной медицинской организацией, ассоциированной гражданской медицинской организацией, гражданскими медицинскими работниками УИС, штатными сотрудниками СЭС УИС и администрацией УИС;
26. Применять успешные кейсы организации оказания медицинской помощи на основании международного опыта;
27. Продолжить работу по имплементации международных норм по медицинскому обеспечению лиц, содержащихся в закрытых учреждениях, в казахстанское законодательство.
Уделяя внимание охране здоровья заключённых, государство не только защищает права этих людей, но и обеспечивает общественное здравоохранение, снижая риски для всего населения.
«Забота о здоровье людей в тюрьмах - это не только обязанность государства, но и свидетельство уровня цивилизованности общества».
Нельсон Мандела
экс-председатель Суда Евразийского экономического союза,
доцент, профессор университета «Туран», к.ю.н.
«Теоретические и практические проблемы имплементации
норм международного права в странах СНГ»
Уважаемые участники международной научно-практической конференции!
Позвольте поблагодарить организаторов данного мероприятия за приглашение и предоставленную возможность выступить перед столь высоко профессиональной и презентабельной аудиторией!
Теоретическую актуальность и практическую востребованность предложенных для обсуждения вопросов, в рамках темы «Защита прав человека в Казахстане: вызовы и перспективы», посвященной принятию Всеобщей декларации прав человека, трудно переоценить. В первой же статье Конституции, Казахстан заявляет, что утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы [1].
В вопросах внешней политики, Казахстан привержен многостороннему сотрудничеству, решительно выступает за соблюдение Устава ООН как основы современного международного права. В своей внешней политике Республика Казахстан исходит из национальных интересов, выступает за решение всех спорных вопросов на основе рационального компромисса.
Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года было закреплено, что продвижение и защита прав человека лежит в основе свободы, справедливости и мира на глобальном уровне. Универсальный характер прав человека нашел отражение в ряде международных документов, а также в Конституциях ряда государств, в том числе СНГ. Странами-участниками СНГ имплементированы большинство фундаментальных документов, составляющих Международный билль о правах человека, и проводится планомерная политика в области защиты прав человека.
На постсоветском пространстве существуют различия и национальные особенности институционального развития механизмов защиты прав человека. Не вдаваясь в анализ практики реализации существующих моделей правозащитных институтов, отметим, что в некоторых странах СНГ продвигается тезис о построении новой международной архитектуры защиты прав человека.
Согласно этой архитектуре выделяются 7 ключевых принципов новой международной системы защиты прав человека:
1. Обеспечение политической нейтральности и перестройка работы существующих универсальных механизмов защиты прав человека;
2. Безбарьерная правозащитная среда;
3. Разнообразие правозащитных механизмов;
4. Равноправие и взаимное уважение интересов государств-участников международных правозащитных организаций;
5. Максимальное представительство и коллективное решение наиболее значимых вопросов;
6. Развитие международной региональной правозащитной системы;
7. Расширение практики двустороннего международного сотрудничества в защите прав человека.
Безусловно, можно согласиться с тем, что правозащитная тематика ни в коем случае не должна использоваться в политических интересах, как инструмент политического давления, а государства-участники международного сообщества должны взаимодействовать на принципах равноправия и взаимного уважения интересов, с учетом собственной специфики и своей системы ценностей. В то же время главное обязательство государств-участников по любому международному договору выражается в обеспечении осуществления признаваемых в нем прав. Обязывая правительства добиваться этого «всеми надлежащими способами», к примеру Международный Пакт о гражданских и политических правах, предлагает широкий и гибкий подход, позволяющий принимать во внимание специфику правовых и административных систем каждого государства, а также другие соответствующие соображения. Однако эта гибкость сосуществует с обязательством каждого государства-участника использовать все имеющиеся в его распоряжении средства для обеспечения осуществления признаваемых в Пакте прав.
Таким образом, нормы Пакта должны быть надлежащим образом признаны во внутреннем праве, любому потерпевшему лицу или группе лиц должны быть обеспечены надлежащие средства восстановления нарушенных прав, или средства защиты, а также должны быть приняты надлежащие меры для обеспечения подотчетности правительств.
Вопросы, касающиеся применения Пакта во внутреннем праве, следует рассматривать сквозь призму двух принципов международного права. Первый из этих принципов, отраженный в статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров, заключается в том, что «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Другими словами, государствам надлежит при необходимости изменять свое внутреннее право с тем, чтобы обеспечить осуществление своих договорных обязательств.
Второй принцип нашел отражение в статье 8 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой «каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом». В целом имеющие обязательную юридическую силу международные стандарты в области прав человека должны иметь прямое и непосредственное применение во внутренней правовой системе каждого государства-участника, позволяя, тем самым, лицам добиваться обеспечения осуществления своих прав через национальные суды и другие органы правосудия. Норма исчерпания внутренних средств правовой защиты укрепляет, в этом плане, примат национальных средств защиты.
Существование и дальнейшее развитие международных процедур рассмотрения индивидуальных жалоб является важным, однако подобные процедуры в конечном счете лишь дополняют эффективные внутренние средства правовой защиты. Пакт не предусматривает конкретных средств, с помощью которых его положения должны осуществляться в национальном праве. Более того, он не содержит никаких положений, обязывающих к его полной инкорпорации или требующих предоставления ему какого-либо определенного статуса в национальном праве. Хотя выбор конкретного метода обеспечения осуществления признанных Пактом прав в национальном праве оставлен на усмотрение каждого государства-участника, используемые способы должны быть надлежащими в смысле обеспечения результатов, сообразующихся с полным осуществлением государством-участником своих обязательств.
Большинство государств СНГ инкорпорировали основные права и свободы человека во внутреннее право таким образом, что положения Пакта оставлены в неизменном виде, что сделало их частью национального права. Зачастую это делается посредством конституционных положений, предоставляющих преимущественную силу положениям международных договоров по правам человека перед любыми несоответствующими им национальных законов. Право на эффективную защиту не следует толковать как непременно требующее наличия средств судебной защиты. Во многих случаях средства административной защиты будут достаточными, и те, кто находится под юрисдикцией государства участника, имеют законные основания, базирующиеся на принципе добросовестности, рассчитывать на то, что при принятии своих решений все административные органы будут учитывать требования Пакта. Любые такие средства административной защиты должны быть доступными, приемлемыми, своевременными и эффективными. Зачастую уместной была бы также возможность обжалования в конечном итоге таких административных процедур в судебном порядке. Общепризнанно, что нормы внутреннего права следует в максимально возможной степени толковать таким образом, чтобы это соответствовало международно-правовым обязательствам государства.
В таких условиях ведущие ученые-международники все чаще отмечают в своих выступлениях возрастающее значение источников «мягкого права» - деклараций, рекомендаций, докладов международных органов. Тезис о необходимости использования «мягкого» регулирования, о возрастающем значении двустороннего регулирования становится важным акцентом в подходах к формированию правовой политики. Полагаю, что такие новые тренды должны оставаться в фокусе внимания ученых-правоведов, занимающихся в том числе вопросами имплементации международных норм в национальное законодательство.
Следует отметить, что международные инициативы подкрепляются в Казахстане проводимыми в последние два года кардинальными институциональными реформами в политической и юридической сферах.
Реализованная по предложению Президента Республики Казахстан К.К. Токаева конституционная реформа 2022 года закрепила новые подходы к функционированию органов государственной власти и общественно-политических институтов, раскрыла дополнительные возможности для формирования Нового Справедливого Казахстана. Обновленная Конституция Республики Казахстан заложила правовые основы для дальнейшей модернизации общества и государства. Идеями справедливости и обновления всех сфер общественной жизни и деятельности государства пронизаны основные элементы проводимых преобразований. Конституционная реформа затронула сферы экономики, политики и права, в том числе партийную и избирательную системы, формирование, структуру, функции законодательного, исполнительных и судебных органов, местных представительных и исполнительных государственных органов, в том числе вопросы эффективного обеспечения прав человека. Реформирование конституционной конструкции государства, повышение его эффективности и дальнейшее развитие гражданского общества направлены на реализацию ключевой формулы: «Сильный Президент - влиятельный Парламент - подотчетное Правительство».
В ходе конституционной реформы 2022 года получили развитие правозащитные механизмы. Впервые полноценно закреплен в Конституции институт Уполномоченного по правам человека и образован Конституционный Суд. Знаменательно, что создание Конституционного Суда как важнейшего механизма по защите прав и свобод человека и гражданина, в Республике Казахстан произошло в год 75-летия принятия Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций Всеобщей декларации прав человека - одного из фундаментальных и наиболее авторитетных международно-правовых актов по правам человека.
Главное предназначение органа конституционного контроля Казахстана связано с реальной возможностью проверки конституционности действующего законодательства за счет наделения правом обращения в Конституционный Суд по этим вопросам граждан, Уполномоченного по правам человека и Генерального Прокурора. После конституционной реформы активным субъектом обращения в Конституционный Суд стали граждане, которые в своих обращениях указывают на многочисленные накопившиеся проблемы в законодательстве и правоприменительной практике, нередко обоснованно требуют проверки соответствия Конституции отдельных норм законодательства.
В целом, конституционная реформа 2022 года и принятые для ее реализации законы, состоявшиеся по новым правилам парламентские выборы и связанные с ними преобразования в органах законодательной исполнительной власти, создали условия для устранения сложившихся политических и экономических монополий, препятствующих конкуренции, реформирования законодательства, укрепления конституционной законности и верховенства права, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, утверждения всеобщей справедливости.
«Конституция - это важнейший документ, обеспечивающий незыблемость государственности.
Справедливость и верховенство закона установятся только при неукоснительном выполнении каждого его пункта», - отметил Президент Казахстана в своем выступлении на встрече с представителями системы защиты прав человека 29 августа 2023 года.
На нынешнем этапе развития Конституция Республики Казахстан отвечает требованиям современных вызовов и является основой происходящих в стране процессов трансформации во всех сферах жизнедеятельности. Ее созидательный потенциал огромен, закрепленные в ней принципы, идеи и инструменты утверждения Казахстана в качестве демократического, светского, правового и социального государства, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы, должны быть наполнены новым содержанием и получить реальное воплощение в жизни.
Одной из актуальных проблем международного и внутригосударственного права является понятие суверенитета государства и его соотношение с мировым правопорядком, принципами международного права. В основе суверенитета государства лежит, конечно же, народ и принятая им Конституция. Не случайно, Конституция Казахстана начинается с преамбулы, в которой написано, что именно народ Казахстана, созидая государственность на исконной казахской земле, исходя из своего суверенного права, принимает свою Конституцию.
Таким образом, в основе суверенитета лежит народовластие и только народ, как единственный источник власти, обладает суверенитетом.
Конституционная идентичность, то есть право государства на определение своей правовой, экономической, политической, национальной, этнической, культурной и иной идентичности, закрепленной в нормах Конституции, в своей основе тоже исходит из народовластия, фундаментального постулата того, что первоисточником всей власти является народ. Конечно же, народ, который принял Конституцию, который создал свое суверенное государство, имеет право на свою конституционную идентичность, то есть свою эксклюзивность, отличительность от других государств. В то же время есть философское понятие «единство в многообразии», многообразие проявляется в разнообразии суверенных государств, а единство - в общих принципах и нормах международного права, которые объединяются и вычленяются как общепризнанные этими государствами.
Каково же соотношение между принципами международного права и национальной конституционной идентичностью? На мой взгляд, речь может идти о пределах ограниченности или абсолютности этой конституционной идентичности. Во-первых, исходим их того, что в Конституции Республики Казахстан закреплено, что суверенитет государства распространяется на всю территорию Казахстана. Таким образом, вся территория Республики Казахстан и все, что регулируется правом на этой территории, без изъятия, подпадает под судебную защиту Конституции и проверке на конституционную идентичность. Все, что охватывается правовым регулированием на территории Казахстана, должно подпадать под конституционный контроль Конституционного Суда. И вот тут, как раз, возникает вопрос конституционной идентичности. Конституционный Суд вправе, опираясь на Конституцию Казахстана, провозглашать те принципы, которые заложены у суверенного народа Казахстана как основополагающие, и с этой точки зрения проверять, в том числе, и акты международных договоров и решения органов международных организаций на соответствие Конституции Республики Казахстан. В современном мире конституционные правопорядки разных государств хотя и разнятся, но, безусловно, связаны между собой и влияют друг на друга. При этом не может быть одинаковых конституционных идентичностей в разных государствах, как и не может быть абсолютно одинаковых конституционных ценностей. Эти разные и взаимовлияющие конституционные правопорядки имеют общие международно-правовые обязательства, которые, однако, понимаются в каждом государстве по-своему: они толкуются в свете национальной конституции и национальных правовых традиций, учитывая, чтобы минимальный уровень общего понимания был достигнут при принятии данных обязательств. Каждое государство проходит через необходимый этап «согласования» своей правовой системы с международными обязательствами, целями которого с учетом принципа добросовестности являются сохранение открытости правовой системы к новым положительным изменениям и ее устойчивости, не позволяющей размывать национальные конституционные нормы и гарантии прав человека. В Конституции Республики Казахстан, статьей 72, предусмотрено, что международные договоры до их ратификации могут быть проверены Конституционным Судом по обращениям соответствующих субъектов на соответствие Конституции. В случае признания Конституционным Судом международного договора не соответствующим Конституции, он не может быть ратифицирован. Таким образом, сама Конституция предполагает возможность предварительной проверки международных договоров на конституционную идентичность. Но проблемой является то, что в Конституции Казахстана не предусмотрен институт последующей проверки международных договоров на соответствие Конституции, когда они вступили в силу.
В Законе Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах» международные договоры не включены в перечень нормативно-правовых актов [3]. В то же время, согласно статье 76 Конституции, суды рассматривают споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нормативно-правовых актов и международных договоров Республики. Следовательно, суды общей юрисдикции могут применять международные договоры и вполне возможно, что при этом будут ущемлены конституционные права и свободы человека и гражданина применением норм международного права. Но в таком случае индивидуальное лицо должно иметь право обратиться в Конституционный Суд для проверки соответствия примененного к нему международного договора на соответствие нормам Конституции. Такого механизма обращения гражданина в орган конституционного контроля в Конституции Казахстана и в соответствующем специальном Конституционном законе не существует. Вступившие международные договора не могут быть проверены Конституционным Судом на соответствие Конституции Республики Казахстан, так как граждане могут обращаться в Конституционный суд о проверке только примененных к ним норм законов и нормативно-правовых актов, но не норм международных договоров. На мой взгляд, это один из тех пробелов права, который препятствует утверждению повсеместной конституционной законности и идентичности.
Список использованных источников
1. Конституция Республики Казахстан //Режим доступа: https://www.akorda.kz/ru/official_documents/constitution;
2. Зоркин В.Д. Конституционная идентичность России: доктрина и практика Конституционное правосудие №4 (58), 2017 г. с.1-12.
3. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах» //Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37312788&show_di=1.
член Национальной комиссии по делам женщин и семейно-
демографической политике при Президенте РК, ассоциированный
профессор Maqsut Narikbayev University, PhD
«Выработка эффективной политики в области противодействия
дискриминации в Казахстане»
Уважаемые коллеги, позвольте презентовать Вам основные результаты проведенного исследования, посвященного выработке эффективной политики в области противодействия дискриминации в Казахстане.
Как известно, право на недискриминацию представляет собой основополагающий и общий принцип, касающийся защиты прав человека.
Обязательство по защите - это обязательство защищать от дискриминации со стороны всех других субъектов, в том числе частных. Оно требует принятия конкретных правовых и политических мер, включая законодательство. Статья 26 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает прямо выраженное обязательство по принятию антидискриминационного законодательства и предусматривает, что «всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом, и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации».
Исходя из этого структура исследования достаточно обширна и включает сравнительный анализ национального законодательства, сопоставление с международными стандартами, учитывая рекомендации органов ООН и результаты мировых рейтингов. Изучение опыта зарубежных стран для возможной имплементации лучших практик в Казахстане.
Большой блок вопросов касается антидискриминационного законодательства национального уровня в различных областях и обзор проведенных ранее исследований по вопросам дискриминации.
Это также изучение правоприменительной и судебной практики в области борьбы с дискриминацией, вопросы эффективности доступа к правосудию, включая механизмы государственного надзора и судебной защиты.
Результатом этого является разработка комплексных предложений по вопросам недискриминации.
Были проанализированы позиции Казахстана в 5 ключевых мировых рейтингах, связанных с дискриминацией. Ввиду ограниченности времени я не буду останавливаться на каждом из них.
Укажу лишь наиболее комплексный - это Индекс верховенства права, охватывающий 142 страны, где позиция Казахстана посередине - 65 место.
По фактору «Права человека» Казахстан занимает 100 место (это наихудший показатель из всех), а по индикатору «равноправие и отсутствие дискриминации» - 62 место.
На данном слайде можно увидеть динамику позиций Казахстана в рамках индикатора «Равное обращение и отсутствие дискриминации» за последние 12 лет.
Далее, был проведен обзор международных обязательств Казахстана через изучение рекомендаций Универсального периодического обзора и 6 договорных органов ООН, т.к. они все содержат достаточно обширный блок вопросов по дискриминации.
Если обобщать исполнение рекомендаций УПО 2019 года, то мы видим, что из 16 рекомендаций, связанных с дискриминацией, выполнены только 3 рекомендации (19%), частично выполнены 4 рекомендации (25%), не выполнено 9 рекомендаций (56%). Основные рекомендации связаны с принятием всеобъемлющего антидискриминационного законодательства. В этом солидарны все Комитеты ООН и государства-члены ООН, которые давали нам рекомендации в рамках УПО.
Зарубежный опыт был изучен по 3 основным направлениям: Европейский Союз как наднациональное объединение государств, 14 стран ОЭСР и 10 стран СНГ. Были выбраны 5 основных критериев для сравнительно-правового анализа:
1. Наличие антидискриминационного законодательства (в т.ч. единого закона);
2. Понятийный аппарат, включая признаки (мотивы) дискриминации;
3. Наличие антидискриминационного органа;
4. Бремя доказывания дискриминации;
5. Меры ответственности и компенсации.
Что мы увидели: анализ зарубежного опыта показал, что единые антидискриминационные законы приняты в 8 странах ОЭСР (из рассмотренных 14) и 4 странах СНГ (в 2 странах подготовлены соответствующие законопроекты). Казахстан может стать пятой или седьмой страной в СНГ, и уже, как видно мы рискуем остаться в мировом меньшинстве, если не ускоримся.
Во всех рассмотренных странах ОЭСР и 4 странах СНГ вне зависимости от единого антидискриминационного закона:
- определены понятия прямой и косвенной дискриминации, установлен запрет домогательств, виктимизации и указание дискриминировать (в большинстве стран предусмотрены меры по обеспечению разумных приспособлений);
- созданы и функционируют специальные антидискриминационные органы либо правозащитные органы, наделенные функциями такого органа (с различными мандатами и структурой управления).
Опыт государств ОЭСР, имеющих наиболее прогрессивные механизмы защиты от дискриминации, показывает, что функцию антидискриминационного органа выполняют либо Комиссии по правам человека, либо специальные органы или омбудсмены по вопросам недискриминации.
Уполномоченные по правам человека выполняют в той или иной функции антидискриминационного органа только в странах СНГ, кроме Молдовы. Все-таки лучшая мировая практика свидетельствует о специализации органов либо возложении функции на Комиссии по правам человека, чей статус закреплен законом.
Во всех рассмотренных странах ОЭСР и 2 странах СНГ установлено, что бремя доказывания в гражданском процессе возлагается на ответчика (принцип prima facie): истец должен предоставить факты, дающие основание полагать, что имела место дискриминация, ответчик в свою очередь должен доказать, что такой дискриминации не было. Также во всех странах предусмотрено право на возмещение морального вреда в случаях доказанной дискриминации.
Было изучено множество исследований. Из международных я назову только одно наиболее значимое и недавно опубликованное: Практическое руководство по разработке всеобъемлющего антидискриминационного законодательства, подготовленное Управлением Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ) и Фонд за равные права.
Из казахстанских исследований наиболее комплексное и систематизированное - это концепции и законопроекты, подготовленные Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению законности, Центром исследования правовой политики. Это безусловно, фундаментальный труд, который должен быть учтен при разработке антидискриминационного законодательства.
Нами была изучена правоприменительная практика. И если говорить о судебной системе, то мы увидели, что учет дел по дискриминации не ведется совсем. Судебный кабинет (Банк судебных актов) также не содержит категории дел, связанных с дискриминацией. Отсутствуют обзоры судебной практики по вопросам дискриминации.
Аналогичная ситуация обстоит в работе органов прокуратуры: учет по обращениям, связанным с дискриминацией, не ведется. За последние 3 года зарегистрировано всего 3 уголовных дела по соответствующим статьям УК.
Здесь наглядная картина за последние 9 лет по статьям 145 и 153 УК РК.
Здесь ситуация по части 2 статьи 152 УК РК. Мы видим, что по указанным 3 статьям, составам, связанным с дискриминацией, за 9 лет зарегистрировано всего 58 дел, при этом до суда дошло всего 4 дела и не осуждено ни одного лица. т.е. уголовно-правовые санкции практически не работают.
По административным правонарушениям, связанным с дискриминацией в сфере труда, ситуация немного получше, здесь доля доведенных до привлечения к административной ответственности дел составляет от 52% до 100%. Но бросается в глаза неравномерность ежегодного количества дел.
Исходя из всего изложенного в качестве первой рекомендации предлагается принятие в Казахстане единого антидискриминационного закона «Об обеспечении равенства прав и возможностей в Республике Казахстан», в котором должны быть предусмотрены:
- понятийный аппарат: дефиниция и виды дискриминации;
- сфера действия: все субъекты правоотношений, всеобъемлющая сфера, включая гражданские, трудовые, социальные, административные правоотношения;
- перечень мотивов дискриминации неисчерпывающий (открытый);
- запрет виктимизации, сегрегации, подстрекательства к дискриминации и домогательств;
- закрепление права на разумное приспособление.
Почему нужен единый закон? Потому что провозглашение принципа равноправия и даже запрета дискриминации в Конституции или отраслевом законодательстве не имеет непосредственного практического значения. Общий запрет дискриминации не может быть реализован, если он не подкреплен специальными регулирующими механизмами. Единый закон переводит абстрактные обязательства по обеспечению равенства в обеспечиваемые в судебном порядке права, предоставляя тем, кто подвергается дискриминации и оказывается в связи этим в неблагоприятных условиях, инструменты для оспаривания такого обращения и получения средств правовой защиты.
Соответственно, лицо, пострадавшее от дискриминации, как правило, обладает меньшими возможностями правовой защиты, чем предполагаемый причинитель вреда, и, соответственно, не имеет достаточных шансов в рамках обычного гражданско-правового спора.
Вторая рекомендация - определить круг уполномоченных органов и создать систему межведомственного взаимодействия по вопросам противодействия дискриминации:
1) в Законе определить основным органом по формированию государственной политики по обеспечению равенства прав и возможностей, контролю за ее реализацией - Комиссию по правам человека при Президенте. Это обусловлено ее статусом при Главе государства как гаранта Конституции, ее составом, включающим руководителей ключевых органов государственной власти и полномочиями давать им прямые поручения.
2) уполномоченными органами по вопросам реализации государственной политики по обеспечению равенства прав и возможностей в соответствующих сферах деятельности определить существующие государственные органы и институты: Уполномоченный по правам человека, органы юстиции, органы внутренних дел, инспекции труда, инспекции социальной защиты, управления здравоохранения, управления образования.
Третья рекомендация - усилить механизм правовой защиты от дискриминации:
1) Расширить действие административной ответственности - не ограничиваясь только сферой труда (ст.90 КоАП), а также за любые нарушения антидискриминационного закона, установленные уполномоченными органами, в иных сферах деятельности;
2) В гражданском процессуальном законодательстве необходимо установить особенности рассмотрения дел по вопросам дискриминации с соответствующими стандартами доказывания, включающими возложение бремени обязывания на ответчика по принципу «prima facie» (истец должен предоставить факты, дающие основание полагать, что имела место дискриминация, ответчик в свою очередь должен доказать, что такой дискриминации не было).
Четвертый блок рекомендаций касается сферы труда, я не буду останавливаться на каждом предложении, лишь отмечу основные: это устранение возрастной дискриминации, дискриминации по состоянию здоровья и установление права работников на уважение достоинства.
И наконец, пятый блок рекомендаций - это закрепление законодательных инициатив в документах системы государственного планирования:
1) Концепцию правовой политики Республики Казахстан до 2030 года предлагается дополнить конкретными мерами по противодействию дискриминации в различных сферах жизнедеятельности человека и общества.